Os principais benefícios sociais de transferência de recursos da União e dos Estados, parte do “welfare state” brasileiro, somam ao menos R$ 397 bilhões por ano. É o que mostra levantamento do Poder360 com dados de programas de transferência de renda da União e dos Estados. Parte das 5.569 cidades também tem programas sociais, mas não há estatísticas a respeito.
O levantamento considera tanto benefícios assistenciais, como o Bolsa Família e o BPC (Benefício de Prestação Continuada), quanto benefícios contributivos, como o Seguro Desemprego e o Abono Salarial.
É difícil estimar o total de pessoas beneficiadas por esses programas. O maior deles, o Bolsa Família, atualmente atende 20,7 milhões de famílias, nas quais há 54,3 milhões de pessoas. Ou seja, o programa beneficia 1 a cada 4 brasileiros.
Há mais gente recebendo outros benefícios sociais. O Cadastro Único (que é usado como referência por outros programas, além do Bolsa Família) tem 94 milhões de pessoas, o equivalente a 44% dos 213 milhões de brasileiros.
Os benefícios fazem parte do “welfare state”, ou Estado de bem-estar social, do Brasil. O conceito está ligado a uma ideia de governo que estabelece uma rede de instituições para proteger e promover o bem-estar econômico e social dos habitantes, especialmente os mais vulneráveis. Dentro dessa orientação, está um Estado ativo, que atua para organizar a economia e redistribuir renda.
“De longe, o Brasil está em seu período de maior transferência de renda. Temos uma trajetória de aumento desses recursos nos últimos 30 anos”, afirma Daniel Duque, pesquisador de economia aplicada do FGV Ibre (Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas).
Embora não exista compilação de dados históricos de todos os programas desse tipo, tudo indica que os valores de distribuição de renda são os mais altos da história, com exceção de 2020, ano da chegada da pandemia de covid no Brasil e do auxílio emergencial.
“A questão é se esse aumento de gasto [em programas de transferência] é muito maior do que o aumento do PIB. Nos últimos 30 anos, o gasto social expandiu bem mais do que o crescimento do PIB. Aí, ou você tira de outros lugares, ou você aumenta impostos. No Brasil fizemos os dois. Aumentamos a carga tributária, principalmente nos anos 90, e reduzimos os investimentos públicos”, diz Daniel Duque.
Redução da extrema pobreza e promover mais dinamismo à economia são efeitos bem estudados desses programas. Depois de ampliações recentes, economistas também estudam se as ações passaram a ter efeito no mercado de trabalho.
O aumento do gasto
O Bolsa Família é, de longe, o maior programa de transferência de renda – corresponde a 45% de todo o dinheiro dado às iniciativas listadas acima. Os aumentos nos últimos anos fizeram a despesa com os benefícios passarem de R$ 41,3 bilhões (em valores corrigidos pela inflação) em 2019, para os R$ 168,9 bilhões projetados em 2024. Ou seja, o programa quadruplicou.
Esse aumento não foi precedido por estudos e simulações técnicas sobre como tornar a iniciativa mais eficiente para a população. As elevações responderam a uma dinâmica de disputa eleitoral entre direita e esquerda em 2022 e 2023.
A distribuição de renda aumentou em resposta à pandemia, numa disputa entre o governo e o Legislativo. O plano do governo Bolsonaro, inicialmente, era que o valor do benefício voltasse ao que era após a pandemia. Às vésperas das eleições de 2022, no entanto, o Executivo foi confrontado com o fato de que os beneficiários desses aumentos passaram a aprovar mais a administração federal.
O então presidente decidiu manter o aumento extraordinário de benefícios até o fim de 2022. Em campanha, o então candidato Lula prometeu que o valor de R$ 600 seria continuado pelo novo governo. Ao assumir a Presidência, decidiu ampliá-lo.
Acima, imagens de diferentes cartões do Bolsa Família e como mudaram com o tempo. O nome do programa foi motivo de forte disputa política. Bolsonaro alterou para Auxílio Brasil e, às vésperas das eleições, correu para imprimir milhões de novos cartões com identidade visual diferente. Quando Lula voltou ao poder, o nome Bolsa Família também retornou, depois de medida aprovada pelo Congresso.
Leia abaixo uma linha cronológica dos eventos principais dessa ampliação do Bolsa Família:
- mar.2020 – o Bolsa Família pagava, em média, R$ 191 por beneficiário. O então ministro da Economia, Paulo Guedes, propôs pagar um Auxílio Emergencial que chegaria a outras pessoas afetadas pela pandemia, no valor de R$ 200;
- abr.2020 – depois de o Congresso aumentar o auxílio de R$ 200 para R$ 500, o então presidente, Jair Bolsonaro, elevou o pagamento para R$ 600 tentando reivindicar para si a ideia de um valor maior. Os beneficiários do Bolsa Família passam a receber, no período da pandemia, o pagamento do Auxílio Emergencial;
- dez.2020 – terminou o Auxílio Emergencial e o Bolsa Família voltou a ser pago no valor médio de R$ 190;
- abr.2021– governo lançou uma 2ª fase de pagamento de Auxílio Emergencial, no valor médio de R$ 250;
- nov.2021 – terminou a 2ª fase do Auxílio Emergencial. Foi iniciado o pagamento do programa Auxílio Brasil, que substituiu o Bolsa Família, com valor médio de R$ 217;
- dez.2021 – governo editou uma medida provisória que complementava o valor do novo programa para que ele atingisse R$ 400;
- ago.2022 – no meio da disputa eleitoral, Bolsonaro aumentou o Auxílio Brasil, em caráter temporário, para R$ 600. Durante o ano de 2022, o número de beneficiários aumentou 49%;
- dez.2022 – depois de prometer durante a campanha que continuaria com o pagamento de R$ 600 após as eleições, o presidente eleito Luiz Inácio Lula da Silva teve o novo valor aprovado no Congresso;
- mar.2023 – o programa voltou a se chamar Bolsa Família e o valor médio subiu de R$ 600 para R$ 670;
- abr.2023 – Lula iniciou pente-fino para retirar beneficiários recebendo o benefício indevidamente;
- jul.2024 – o programa atualmente tem 20,7 milhões de beneficiários, 1,2 milhão a menos do que quando Lula assumiu. O valor médio para cada família é de R$ 684.
O gráfico abaixo soma apenas os benefícios assistenciais federais, como o Bolsa Família e o BPC. Nesse recorte, o Brasil deve gastar até o fim de 2024, R$ 300 bilhões. O único ano nas últimas duas décadas que superou esse gasto foi 2020, quando foram pagos R$ 375 bilhões (em valores nominais). A maior parte daquele valor (R$ 281 bilhões) foi paga com o Auxílio Emergencial contra a pandemia.
De 2022 para 2023, os benefícios acima cresceram 64%. Neste ano, o avanço deve ser de 24%. Nesse ritmo, em 2026, em valores nominais, o total poderia superar os R$ 375 bilhões de 2020, ano do auge da pandemia de coronavírus. Esse valor é sem correção da inflação. Hoje, o volume de recursos gastos naquele período da pandemia equivaleria a R$ 476 bilhões (se fosse considerado o IPCA do período).
Há atualmente, porém, uma tentativa de contenção de gastos pelo Ministério da Fazenda. A proposta do ministro Fernando Haddad para o Orçamento de 2025 inclui um corte de R$ 25,9 bilhões nesse tipo de benefício.
Eficiência do Bolsa Família
A ampliação abrupta do programa, com mudança de regras, criou em economistas o receio de que o cadastro apressado possa ter reduzido a eficácia da iniciativa. Uma das preocupações é a possibilidade de inclusão indevida de beneficiários, que tem sido alvo de iniciativas do governo.
A outra preocupação é com uma perda de eficiência com novas regras. A lei que instituiu o programa em 2004 dava um peso maior aos benefícios variáveis (que aumentam a cada gestante, criança ou adolescente na família). O benefício básico, somado ao variável, só era pago às famílias mais pobres dentre as beneficiárias.
Estudos mostraram que o programa Bolsa Família, naquela formatação, era o benefício social mais focado (o que mais chega à população mais pobre, quem realmente precisa, em vez de beneficiar outros grupos).
Depois das ampliações, a lógica foi alterada – o que se reflete na lei atual. O benefício básico aumentou de peso. Ainda que uma família tenha só 1 integrante (família unipessoal), há um complemento que faz com que o pagamento não seja inferior a R$ 600. O benefício variável por criança de 0 a 7 anos ficou em R$ 150 (por criança nessa idade). Já o benefício variável pago por crianças maiores ou adolescentes é de R$ 50.
“A gente tinha um programa que era muito eficiente para combater a pobreza. Agora, ele é bem menos eficiente. O benefício era muito mais proporcional ao número de pessoas na família do que temos hoje”, afirma Duque.
O economista sugere que o programa deveria aumentar a ênfase nos benefícios variáveis. Isso poderia ser feito num próximo reajuste do valor dos pagamentos. Algo semelhante foi defendido por economistas do Banco Mundial, que sugerem revisar o piso do benefício e deixar o foco no valor variável por integrante da família.
O desafio das bets
Um levantamento recente do Banco Central mostrou que, em agosto, pessoas que integram famílias de beneficiários do Bolsa Família enviaram R$ 3 bilhões via Pix para sites de aposta on-line, as chamadas bets. O valor corresponde a 21% dos R$ 14 bilhões pagos pelo programa naquele mês.
Considerando-se todo o ano de 2024, foram R$ 10,5 bilhões gastos por 8,91 milhões de pessoas pertencentes às famílias que recebem o pagamento, ou R$ 1,3 bilhão por mês.
“No período de 1/1/2024 a 31/8/2024, 8,91 milhões de pessoas pertencentes a famílias beneficiárias do Bolsa Família (PBF) enviaram R$ 10,51 bilhões às empresas de aposta utilizando a plataforma Pix. O volume corresponde a aproximadamente R$ 1,31 bilhão por mês, ou R$ 147 reais por pessoa por mês. Dessas pessoas apostadoras, 5,4 milhões (60,5%) são chefes de família (quem de fato recebe o benefício) e enviaram R$ 6,23 bilhões (59,3%) por Pix para as bets”, diz nota do senador Omar Aziz (PSD-AM), que solicitou o estudo ao Banco Central.
Os dados representam um novo desafio para o governo no sentido de tentar fazer com que os recursos da política pública sejam usados para os objetivos de redução da pobreza. Os Ministérios da Fazenda e da Saúde estudam atualmente maneiras de lidar com o vício em apostas.
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